总量管理精细化 按源确权动真格
日期：2014-09-09 来源：网络
2014年8月6日，《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发［2014］38号）（以下简称《指导意见》）正式发布，明确提出“试点地区应于2015年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定”。这项规定将使排污权交易试点地区的总量管理从当前的按行政区管理直接精细到按污染源管理，也真正明确了各污染源排污权的产权（仅为使用权）边界，利用市场手段来解决环境外部性问题。
一直以来，我国的主要污染物减排工作中，总量控制目标层层分解，但止步于行政区划的范围。在污染源的层面，仅列入减排计划的污染源会作为总量控制工作中的审查重点，但是更多地侧重于减排工程的效果，总量管理的概念比较淡化。通过现有排污单位排污权的初次核定，并要求以排污许可证的形式予以确认，使得每个污染源都有自己明确的总量要求，不能再像从前一样在区域大的总量管理下滥竽充数。初次核定后，呼吁多年的污染排放浓度和总量双控制有了落实的基础，对污染源超总量指标排放行为的执法也有了明确的基准。
在调研排污权交易国家试点省市的过程中也发现，我国排污权初始分配范围的变化特点反映了全面初始分配是排污权交易制度建设的发展方向，是这项创新制度可持续发展的重要保证。
中国目前的初始分配实施范围可以分为全面分配和局部分配。全面分配是指规定的地域、行业和企业规模范围内所有现有企业和新、改、扩建项目从政府获得排污权的途径和方法，并且要求它们必须在规定时间内获得相应量的排污权方可继续生产或启动项目。局部分配是指仅要求试点范围内的新、改、扩建项目从政府获得排污权，而现有企业则不参与初始排污权的分配。两种实施范围有其各自的优缺点。
全面分配的市场规模较大，包括规定的地域、行业和企业规模范围内所有现有企业和新、改、扩建项目，是形成完整排污权交易市场的基础。但是全面分配涉及数量众多的现有企业的初始排污权量的确定，工作量大、历时长、社会影响面广，对于一些迫切需要通过交易机制实现总量指标流通进而发展经济的地区来说，制度建设周期过长。
局部分配的市场十分有限，仅包括试点范围内的新、改、扩建项目，并非排污权交易长远发展的模式；但是由
于不需要涉及大量现有企业的初始排污权确定工作，可以帮助新、改、扩建项目较快获得所需的总量指标，得到了部分地区的偏好。
然而，从试点地区的实际情况看，无论是否直接实施全面分配，大部分地区最终选择仍然要回归到全面分配上来，由此可见，全面的初始分配是排污权交易实践的大势所趋。这也符合排污权交易理论基础中通过产权的界定来解决环境外部性问题的要求。《指导意见》明确了试点地区现有排污单位排污权初次核定的时间表，对一些仍有畏难情绪的地区可以起到极大的督促作用，将为排污权试点工作的完成奠定坚实的基础。